Fernando Villena Madrid. Suite Información.- La segunda vuelta electoral aparece periódicamente en el debate político español. Sus defensores la presentan como una fórmula para que el resultado de unas elecciones produzca una mayoría más definida, mientras que sus detractores advierten de que modificaría profundamente la forma en la que se distribuye la representación política. Pero antes de entrar en valoraciones políticas hay una pregunta que conviene responder: ¿puede realmente un Gobierno que llegue al poder cambiar el sistema electoral español e introducir una segunda vuelta?

La respuesta es sí, aunque no mediante un simple decreto ni por decisión unilateral del Gobierno. El camino dependería de cómo se diseñase esa segunda vuelta y, especialmente, de si el nuevo modelo pudiera encajarse dentro de la Constitución o exigiera modificarla.

EL SISTEMA ACTUAL

España no elige directamente al presidente del Gobierno. Los ciudadanos votan en las elecciones generales a las candidaturas al Congreso y al Senado y, posteriormente, el Congreso resultante participa en la investidura del presidente del Gobierno.

Para el Congreso, la Constitución establece que la circunscripción electoral es la provincia y que la elección debe realizarse atendiendo a criterios de representación proporcional. La regulación concreta se encuentra principalmente en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la conocida LOREG.

Por eso, cuando un partido obtiene, por ejemplo, 150 diputados, no significa que su candidato haya sido elegido automáticamente presidente. Necesita conseguir la confianza del Congreso. Y ahí aparece una de las características fundamentales del sistema español: la necesidad de construir mayorías parlamentarias. Un partido puede ganar las elecciones y posteriormente necesitar acuerdos con otras fuerzas para conseguir una investidura.

¿QUÉ PASARÍA CON UNA SEGUNDA VUELTA?

Imaginemos ahora otro escenario. Se celebran unas elecciones generales y ninguna candidatura alcanza el porcentaje establecido por la nueva legislación. La ley podría determinar entonces que se celebrase una segunda vuelta.

Supongamos, simplemente como ejemplo, que las dos candidaturas más votadas fueran un Partido A, con el 34 % de los votos, y un Partido B, con el 31 %. El resto de las formaciones quedarían fuera de esa segunda votación, siempre que ese fuera el sistema aprobado por el Parlamento.

Los ciudadanos volverían a las urnas y lo harían después de conocer el resultado de la primera vuelta. Esa es una de las diferencias fundamentales con el sistema actual: los electores dispondrían de una segunda oportunidad para decidir entre las opciones que hubieran quedado en condiciones de competir.

Los partidos que hubieran quedado fuera podrían recomendar a sus electores una u otra opción, pedir la abstención o dejar libertad de voto. Pero serían finalmente los ciudadanos quienes decidirían con su papeleta.

PERO HAY UN PROBLEMA: ¿QUÉ SE VOTARÍA?

Aquí aparece la cuestión jurídica más importante. Una cosa sería establecer una segunda vuelta para elegir directamente a una persona; otra, muy diferente, sería celebrar una segunda votación para elegir diputados; y otra sería utilizar una segunda vuelta para intentar garantizar una mayoría parlamentaria. No son sistemas equivalentes.

Por ejemplo, si se decidiera que los españoles votasen directamente al presidente del Gobierno en una segunda vuelta, estaríamos modificando de manera muy importante el actual sistema parlamentario. El artículo 99 de la Constitución establece actualmente el procedimiento mediante el cual el Congreso otorga su confianza al candidato a la Presidencia del Gobierno.

Por tanto, no bastaría necesariamente con modificar la LOREG. Habría que estudiar también la compatibilidad del nuevo sistema con las reglas constitucionales de investidura.

¿PODRÍA HACERLO UN GOBIERNO NUEVO?

Aquí conviene distinguir dos situaciones. La primera sería modificar la LOREG manteniendo el sistema dentro de los límites que establece la Constitución. La segunda sería introducir un modelo que obligase a modificar la propia Constitución.

En el primer supuesto, un Gobierno podría presentar un proyecto de reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Pero necesitaría los votos parlamentarios suficientes para aprobarlo. No podría hacerlo simplemente mediante un Real Decreto, porque el régimen electoral general está regulado mediante ley orgánica y su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

El Gobierno, por tanto, podría iniciar el procedimiento, pero necesitaría conseguir una mayoría parlamentaria suficiente. Y esa es una cuestión esencial: ganar unas elecciones no significa disponer automáticamente de los votos necesarios para cambiar las reglas electorales.

SI HAY QUE TOCAR LA CONSTITUCIÓN

El asunto se complicaría considerablemente si el modelo elegido no pudiera encajarse en el artículo 68 de la Constitución, que establece los criterios fundamentales de elección del Congreso y exige que esta se realice atendiendo a criterios de representación proporcional.

En ese caso habría que acudir al procedimiento de reforma constitucional. El artículo 167 establece, como regla general, que una reforma constitucional necesita tres quintos del Congreso y tres quintos del Senado. Si no existiera acuerdo entre ambas Cámaras, la propia Constitución contempla mecanismos adicionales para intentar alcanzar un texto común.

Además, una vez aprobada la reforma, puede solicitarse un referéndum si lo pide, dentro del plazo establecido, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Esto significa que una modificación constitucional no puede realizarse mediante una votación ordinaria del Congreso. Las mayorías necesarias son mucho más exigentes.

También conviene aclarar una cuestión que a veces se presta a confusión. No toda reforma constitucional obliga a disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones. El procedimiento especialmente complejo del artículo 168, que sí contempla la disolución de las Cortes y un referéndum obligatorio, está reservado para la revisión total de la Constitución o para determinadas materias especialmente protegidas. Una modificación del artículo 68 se tramitaría, en principio, por el procedimiento ordinario del artículo 167.

UN EJEMPLO PRÁCTICO

Para entender mejor qué podría ocurrir, imaginemos unas elecciones con este resultado hipotético: Partido A, 35 %; Partido B, 30 %; Partido C, 15 %; Partido D, 10 %, y otras formaciones, el 10 % restante.

Si la nueva legislación estableciera que las dos candidaturas más votadas pasan a la segunda vuelta, solamente competirían A y B. Los votantes de C y D tendrían entonces que decidir qué hacer. Algunos podrían votar A, otros B y otros podrían abstenerse. También podría ocurrir que determinadas formaciones diesen libertad de voto a sus militantes y simpatizantes.

El resultado podría ser, por ejemplo, 51 % para A y 49 % para B. Pero hay una cuestión fundamental: ese 51 % no significaría necesariamente que el Partido A obtuviera el 51 % de los diputados. Todo dependería del sistema que se hubiera aprobado previamente.

Y aquí está uno de los errores más habituales cuando se habla de segunda vuelta: segunda vuelta y sistema mayoritario no son exactamente lo mismo.

¿QUÉ PASARÍA CON LOS PARTIDOS ACTUALES?

Para comprenderlo mejor podemos imaginar unas elecciones con las principales fuerzas políticas actuales, pero sin utilizar ningún resultado electoral concreto ni realizar una predicción. En el sistema vigente, cada partido compite para conseguir representación parlamentaria y una formación puede obtener un número de diputados suficiente para convertirse en una pieza necesaria para formar una mayoría, aunque no haya quedado en primera posición.

Con una segunda vuelta diseñada de determinada manera, la situación podría cambiar. Una formación que obtuviese, por ejemplo, un 10 % podría quedar eliminada de la segunda votación, pero sus votantes continuarían teniendo capacidad de influencia en la segunda vuelta. Tendrían que decidir entre las dos candidaturas que hubieran pasado a esa fase.

Esto introduciría una dinámica nueva. El voto de una formación que quedase eliminada en la primera vuelta podría terminar siendo decisivo para determinar el resultado de la segunda.

Y eso afectaría tanto a los grandes partidos como a las formaciones de menor tamaño.

LOS PARTIDOS NACIONALISTAS TAMBIÉN ENTRARÍAN EN EL DEBATE

En España existe además una particularidad que no puede ignorarse: la presencia de partidos de ámbito territorial. El actual sistema permite que formaciones como PNV, ERC, Junts, EH Bildu, BNG o Coalición Canaria obtengan representación parlamentaria en función de sus resultados en sus respectivas circunscripciones.

Si se introdujera una segunda vuelta habría que determinar qué sucedería con esa representación. Una segunda vuelta presidencial directa podría coexistir con un Parlamento elegido mediante un sistema proporcional, pero también podría plantearse una segunda vuelta para determinados escaños. Son sistemas completamente diferentes y cada uno tendría consecuencias distintas.

Por eso la ley tendría que establecer con absoluta precisión qué se elegiría en cada vuelta, quién podría participar en la segunda y cómo se traducirían finalmente los votos en representación parlamentaria.

LA GRAN DIFERENCIA CON EL SISTEMA ACTUAL

La diferencia fundamental puede resumirse de una manera bastante sencilla. En el sistema actual, los ciudadanos votan al Parlamento, se distribuyen los escaños y, posteriormente, se inicia el proceso de investidura, en el que el candidato a la Presidencia del Gobierno necesita obtener la confianza del Congreso.

En un posible sistema con segunda vuelta habría una primera votación, se seleccionarían las candidaturas que pudieran pasar a la segunda fase de acuerdo con las reglas establecidas y los ciudadanos volverían a votar.

La diferencia política más importante sería, por tanto, que la segunda vuelta introduciría una nueva decisión del electorado después de conocer el resultado de la primera.

Eso podría modificar sustancialmente la dinámica de formación de mayorías, aunque no necesariamente eliminaría las negociaciones políticas. Si España mantuviera un sistema parlamentario, podrían seguir siendo necesarios acuerdos entre partidos incluso después de una segunda vuelta, dependiendo de cómo se hubiera diseñado la reforma.

¿CUÁL SERÍA EL RECORRIDO REAL?

Si un futuro Gobierno quisiera impulsar el cambio, el proceso comenzaría previsiblemente con la incorporación de la reforma a su programa político y, una vez formado el Ejecutivo, con la elaboración de un texto concreto. Ese texto tendría que determinar exactamente cómo funcionaría la primera y la segunda vuelta, qué candidaturas pasarían a la segunda fase, qué porcentaje sería necesario para evitarla y cómo se traducirían los votos en representación.

Si la reforma pudiera realizarse exclusivamente mediante una modificación de la LOREG, el Gobierno presentaría el correspondiente proyecto de ley orgánica. Después vendría la tramitación parlamentaria, con debates, enmiendas, comisión y votaciones en Congreso y Senado. Al tratarse de una ley orgánica, sería necesaria la mayoría absoluta del Congreso en la votación final sobre el conjunto.

Si, por el contrario, el nuevo modelo exigiera modificar la Constitución, habría que iniciar además el procedimiento previsto en el artículo 167, con las mayorías reforzadas correspondientes y la posibilidad de que la reforma fuese sometida a referéndum si se cumplen las condiciones constitucionalmente establecidas.

Una vez aprobada la reforma habría que desarrollar técnicamente todo el nuevo sistema: candidaturas, papeletas, campaña electoral, escrutinio, proclamación de resultados, financiación electoral y calendario. La legislación tendría además que determinar cuándo entraría en vigor y a qué elecciones se aplicaría por primera vez.

LA SEGUNDA VUELTA NO ES UNA SIMPLE «SEGUNDA VOTACIÓN»

Y probablemente esta sea la conclusión más importante. Cuando se habla de implantar una segunda vuelta en España, la pregunta no debería ser solamente si queremos votar dos veces. La cuestión verdaderamente importante es qué sistema político y electoral queremos que resulte de esas dos votaciones.

Se puede diseñar una segunda vuelta manteniendo un Parlamento proporcional. Se puede diseñar una segunda vuelta para elegir directamente a un presidente. Se puede establecer una segunda vuelta en determinadas circunscripciones o combinar una elección parlamentaria proporcional con una elección presidencial a dos vueltas.

Cada una de esas fórmulas tendría consecuencias jurídicas y políticas diferentes. Algunas podrían plantearse mediante una modificación de la legislación electoral, mientras que otras podrían exigir una reforma constitucional.

Por eso, un Gobierno que llegara a La Moncloa con la intención de introducir una segunda vuelta tendría capacidad para iniciar el proceso, pero no para imponerlo por sí solo. Necesitaría construir una mayoría parlamentaria suficiente y, si el modelo elegido exigiera modificar la Constitución, alcanzar además las mayorías reforzadas previstas por la propia Constitución.

En definitiva, la segunda vuelta podría ser técnicamente posible en España, pero convertirla en realidad exigiría mucho más que ganar unas elecciones: habría que conseguir los apoyos parlamentarios necesarios para cambiar las reglas con las que se celebran las propias elecciones.